LOS BARRIOS URBANOS MARGINALES EN LIMA: UNA
“AMPLIACIÓN” DE LA INFORMALIDAD, DEL CONFLICTO Y UNA RESPUESTA DÉBIL DEL ESTADO
RESUMEN
El presente ensayo se encarga de hacer un análisis
conciso de lo que son Barrios Urbanos Marginales existentes en Lima
Metropolitana y de cuáles son las respuestas al problema de parte del Estado,
respuestas traducidas en políticas públicas que deben ser analizadas con el fin
de ver cómo es que los actores claves se han involucrado en el proceso y si
estas políticas son beneficiosas para la población limeña que sufre las pocas
condiciones favorables para tener una calidad de vida óptima. Se hace un
recorrido por las políticas que se han aplicado para frenar este problema y a
la vez se establece una crítica hacia estas debido a su falta de integración y
disparidad en sus acciones tomadas.
Palabras clave: Barrios Urbanos Marginales, políticas públicas, ampliaciones.
INTRODUCCÓN
En el Perú, específicamente en Lima Metropolitana, se
experimenta un crecimiento urbano desordenado, con pocas señales que evidencien
una importancia en frenar este; esto se debe porque las políticas públicas no
están siendo direccionadas hacia ese lado, pues los actores que deberían de
involucrarse pueden ver afectados sus intereses si se impulsan estos cambios,
por lo que no se pelea por una inscripción de estos problemas en la agenda
política gubernamental, proceso necesario para que se empiece a discutir la
necesidad de atacar este problema.
El siguiente trabajo se
encarga de hacer un análisis del crecimiento de los Barrios Urbanos Marginales
(BUM), específicamente de los BUM consolidados y en proceso de consolidación. Se
entiende a los BUM como barriadas o sectores populares que sufren de carencias
como agua, luz; servicios básicos que no acceden por su misma condición
ontogénica: estas tienen un origen informal o ilegal, dependiendo del caso.
Pero no solo es concentrarnos en el crecimiento de los BUM, sino cómo es que el
Estado y los actores involucrados clave, han respondido a este problema. En
otras palabras, cuáles han sido las respuestas en relación a las políticas
públicas impulsadas para poder atacar el problema en sí.
Para poder entender las
políticas públicas, es necesario explicar que la formación y concreción de
estas no es solo competencia exclusiva del gobierno y que su ejecución no es
meramente responsabilidad del gobierno; porque si no se considera esto se puede olvidar lo importante que es todo el
apoyo social y político que se requiere para llevarlas a cabo. Entonces, una
política pública hay que entenderla como el resultado de una acción colectiva
entre el gobierno y los actores claves. También es importante aclarar que esto
se desarrolla en lo público y que de una serie de transacciones políticas. Con
esto, el gobierno no solo cumple con el objetivo de la política, sino que
además debe garantizar la cooperación y coordinación de los actores de la
sociedad. En ese sentido, ya se puede elaborar un concepto de políticas públicas, y será la siguiente:
[…] la política pública como construcción social,
puede ser definida como una estrategia con la cual el gobierno coordina y
articula el comportamiento de los actores a través de un conjunto de sucesivas
acciones intencionales, que representan la realización concreta de decisiones
en torno a uno o varios objetivos colectivos, considerados necesarios o
deseables en la medida en que hacen frente a situaciones socialmente
relevantes. (Torres et al, 2013, p. 56)
Una vez entendido el concepto,
pasaremos a analizar a detalle cómo se ha dado este proceso. Además, es
necesario aclarar que se nota un cambio también en las barriadas. Cambio que
tiene que ver con el carácter de estas barridas, que al inicio tendrán un
carácter de reivindicación y de querer solucionar los problemas que el Estado
no puede, un carácter positivo del asunto; en cambio ahora se puede notar un
carácter negativo debido a que estos crecen sin medida y en base a mercados
ilegales que solo traen mayores problemas debido a que el accionar del Estado
ya no solo debe cubrir necesidades de vivienda, sino llevar también los
recursos básicos de subsistencia y además infringen dentro de sus dinámicas de
posicionamiento exponerse a lugares o zonas de riesgo.
Los Barrios Urbanos Marginales y las políticas
públicas deficientes
A pesar de que el Perú ha
pasado por un proceso de crecimiento económico, esto no ha ayudado a que
disminuya el acceso ilegal e informal al suelo y a la vivienda. En ese sentido,
los Barrios Urbanos Marginales (BUM) han tendido a duplicarse (Calderón, 2016,
p. 9). Así, para el 2002, en Lima habían 2017
BUM, para el 2007 ya eran 4453; lo que obviamente hizo que la población
aumentara de 2 millones de habitantes a más de 4 millones aproximadamente.
Ahora bien, el hecho de crecer
económicamente también trajo consigo algunas consecuencias: el aumento de la
nueva clase emergente, la reducción de la pobreza, la movilidad interurbana en
la ciudad, el posicionamiento de la informalidad y el impulso a los
emprendedores populares.
El crecimiento de los BUM
responde a configuraciones históricas y limitaciones estructurales. Esto
enmarca al modo en cómo es que se produce la ciudad y se reproducen sus clases
y actores (Calderón, 2016). Es así que se empieza a ver una necesidad de solucionar
el problema de la vivienda en el caso limeño. Así, el gran crecimiento de Lima
se debe a la expansión de esta a través de las barriadas o lo que llamarían pueblos jóvenes. La comunidad académica
tenía bien en claro que la creación de estas barriadas no iba a ser la solución
al problema de vivienda, ya que esta solo se reproducía a sí misma creando
nuevas barriadas, esta vez como ampliaciones,
que se entiende como las barriadas que se ubicarán en las zonas periféricas de
la ciudad, pero en las zonas de cerros o de riesgo. Esto para la década de
1980. Para los 90’s, y la inserción del sistema neoliberal en nuestro país hace
que las políticas dirigidas a la planificación urbana ya no sean consideradas
en cuenta, por lo que las barriadas simplemente se desbordaron y aumentaron sin
ningún freno; lo que conlleva a que la necesidad de tener mejores condiciones
de vida aumente, y por ende se solicite una mayor respuesta del Estado,
respuesta que hace presencia en el problema.
Calderón (2016) hace una
división dentro de los BUM. Menciona que existen dos tipos de BUM: los
consolidados y los que están en proceso de consolidación. En los primeros, los
pobres e hijos de los pobres están convirtiéndose o ya se han convertido en
clase media. Esto viene acompañado junto al proceso de acumulación de capitales
que produce a su vez una movilidad social; movilidad que espacialmente se da en
el mismo lugar donde se encuentran las barriadas y sus características son:
casas de tres pisos mal hechas, mayores ingresos, múltiples oficios, acceso a
la educación superior de sus hijos, etc. En el segundo caso, los BUM en proceso
de consolidación, habitan los pobres urbanos que se ubican en los cerros,
cerros que rodean los asentamientos consolidados. Esta población invade
terrenos que no cuentan con ninguna clase de servicios, ubicados en zonas de
riesgo que pueden atentar contra su vida, viven en espacios que tienen como
paredes cartones o plástico, etc.
Ahora bien, se hizo esa
explicación pues lo que se trata ahora es de vincular cuales han sido las
respuestas del Estado, en relación a las políticas públicas creadas, para
abordar el problema de vivienda y solucionarlo. Y es que hay una conexión de
estas políticas públicas que han hecho que se fortalezca la presencia e
incremento de los BUM y demás.
El acceso al suelo y a la
vivienda es un problema que las políticas del Estado han tratado de abordar
haciendo el intento de conectar la demanda con la oferta de vivienda, pero esto
no ha sido positivo. Esto puede ser explicado por la R.M. 054-2002-VIVIENDA,
que saca el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), en la
cual excluye del programa Techo Propio a
la población que pertenecía al nivel socioeconómico E; con el argumento de que
esta población no tenía capacidad de ahorro y con eso no podrían acceder a los
bonos habitacionales que tal programa ofrecía. Dicho programa, que debía
atender a la necesidad de vivienda en Lima debió haber construido para el 2012
una cantidad de 100 mil viviendas para sectores de menores ingresos, pero solo
construyó una suerte del 30% de lo planeado. Esta ineficiente labor lo que
produjo fue que la clase media y los pobres sigan recurriendo a los mercados
ilegales de tierras, alquileres de vivienda, invasiones en áreas de riesgo y
demás. Esto podría considerarse como un factor más para el incremento de los
BUM.
Otras de las políticas que se
generaron para este problema, fue la de regularización
y mejoramiento[1].
Pero estas apuntan solo a consolidar el barrio y la vivienda en
asentamientos ilegales e informales ya establecidos. Pero vayamos paso a paso
para poder conectar las ideas y respaldar la hipótesis de que la regularización
con el otorgamiento de títulos de propiedad y el mejoramiento de las viviendas
que ya existen en estos asentamientos, con factores externos de por medio, solo
conllevan a impulsar más ese mercado ilegal y formas informales de conseguir
espacios de vivienda.
Las políticas se han expresado
en, según Calderón (2016), tres aspectos:
mejoramiento de los barrios, titulación de la propiedad y apoyo a la
construcción de viviendas.
El caso de las titulaciones
tuvo el apoyo de dos proyectos de Banco Mundial, el Programa de Derechos de la
Propiedad Urbana (PDPU), y el Proyecto de Consolidación de los Derechos de
Propiedad Urbana. Ambos proyectos no tuvieron la pegada que se esperaba puesto
que solo accedió una minoría.
La construcción de viviendas
se canalizó a través del programa Techo Propio en dos modalidades: Construcción
en Sitio Propio (CSP) y Mejoramiento de Vivienda (MV). El primero, si bien es
cierto ha alcanzado una entrega de 145 496 bonos entre el 2008 y el 2015, no
alcanza las cifras para poder reemplazar la dinámica de autoconstrucción que la
gente realiza. Con el segundo mecanismo, este estaba dirigido a familias
únicamente propietarias de la vivienda. Esta no funcionó pues las y los
pobladores no contaban con la declaración
de fábrica que se necesita como requisito indispensable para acceder a
dicha modalidad.
Ahora pasamos a explicar cómo
es que esos mecanismos afectaron a la permanencia y proliferación de los BUM,
si al parecer nunca llegaron a ser exitosos del todo. Esto responde primero a
que las políticas públicas han continuado con intervenciones dispares,
sectoriales y descoordinadas. Así, se abría la posibilidad de mejorar la
vivienda, de poder hacer llegar agua y de construir viviendas; pero no para la
población que no contaba con títulos de propiedad. Es así que para 1990, según
nos comenta Calderón (2016, p. 15), se hace un intento por ordenar estas
secuencias ya que se estableció que solo los asentamientos que contaran con
título de propiedad serían beneficiados con el servicio de agua potable. Pero
esto no fue suficiente, pues la presión social hizo que, mediante la ley N°
28687, la municipalidades otorgaran Certificados de Constancia de Posesión o
Constancia de Posesión, lo que llevaría a las empresas que prestan el servicio
públicos le otorguen factibilidad a los ocupantes de las posesiones informales.
Cabe recalcar que todo esto fue por presión social. Pero estas leyes, por sí
mismas no cumplen el rol de las políticas públicas.
Como lo mencionan Torres-Melo y Santander
(2013), en realidad las leyes son un componente formal de una política pública.
“La ley es un mecanismo fundamental para garantizar que la decisión de política
que se tomó se mantenga y guíe el curso de acción de la política pública”
(Torres, Santander, 2013, p. 60). En relación a esto, la creación de la ley
28687 solo hace suponer que esta escapa a la dirección que tenían los programas
ya mencionados, por lo que hace suponer que existe una confusión entre la ley y
la política pública per se, olvidando que esta es parte del proceso y que sirve
de mecanismo para ayudar a la segunda en mención, no para direccionar toda la
política hacia otro lado.
Esto lo convierte en una
política curativa, lo que originó que los plazos de reconocimiento de las
invasiones y su posterior entrega de títulos se extendiera. En el siguiente
cuadro se detalla todo:
|
Ley
|
Fecha de publicación
|
Año hasta donde se amnistiaban las ocupaciones
|
|
28391
|
Noviembre
del 2004.
|
Al 31 de
diciembre del 2001.
|
|
28687
|
Año 2006.
|
Al 21 de diciembre del 2004.
|
|
D.L.
1202
|
23 de
setiembre del 2015.
|
Entre el 01
de enero del 2005 al 24 de noviembre del 2010.
|
Fuente: Calderón (2016)
Elaboración propia
Todo esto, al no estar acompañado de programas de
preventivos de vivienda, lo que ocasiona es que se refuerce la expansión de
este tipo de ciudad, ciudad ilegal como
lo llamaría Julio Calderón, y peor aún, evidencia que beneficia a los actores
que obtienen estos intereses pues se crean redes para prebendas como las
autoridades mismas, operadores políticos que van en busca de fidelidad en base
a asistencialismo y también la figura de traficantes de tierras.
CONCLUSIONES
El problemas de la necesidad de vivienda en nuestro
país se mantiene y el crecimiento de las barriadas expresadas en los BUM sigue
el alza debido a que las políticas públicas, en específico a las tomas de
decisiones que hay en estas, no están siendo direccionadas y concatenadas.
Esto, quizá, debido a que las tomas de decisiones son racionalmente limitadas, mencionando que no se trata de decir que
los decisores son irracionales, sino que dicha racionalidad que poseen es
parcial, fragmentada y limitada (Muller, 2010, p. 86). Muller nos menciona que los
decisores recorren un número restringido de hipótesis y los analizan de manera
secuencial. Lo que hacen es pararse en el primer caso satisfactorio, lo que
quiere decir que no buscarán la solución óptima al problema, sino que buscarán
una solución satisfactoria.
También se puede observar que existe un problema
tremendo en la elaboración y aplicación de las mismas políticas públicas como
tal. Y es que estas solo están siendo direccionadas por el gobierno, sin la capacidad
de poder garantizar la participación y el involucramiento de los demás actores
involucrados. Esto tiene que también ser
analizado dentro del marco del sistema neoliberal que mantenemos, ya que este
impulsa un proceso de individualización que deja en el aire el carácter
colectivo del asunto.
Se asume que las políticas públicas que se han
planteado para poder frenar el crecimiento de los BUM han sido infructíferas y
al contrario han agravado más el problema. Y es que se está pensando en acabar
con las consecuencias del problema de vivienda. La búsqueda de terrenos en
mercados ilegales, los alquileres de cuartos, etc., responden al problema de vivienda
per se. Ahora, si una de las acciones enmarcadas dentro de una política es
otorgar títulos de propiedad a diestra y siniestra; lo único que se logra con
eso es reforzar el mercado ilegal e informal puesto que existen las condiciones
para que se mantengan.
Se observa también que el accionar de las políticas
públicas en relación al problema de vivienda no está siendo articulado, posiblemente
porque los partidos políticos (que deberían responder a una sociedad civil
organizada) no están cumpliendo su labor de conectar a los hacedores de
políticas públicas con los productores de evidencia (Tanaka, Barrenechea y
Morel, 2011). Además, que estos partidos tienen intereses de por medio los
cuales se verían perjudicados si se aplican políticas públicas correctas: los asentamientos
humanos suelen ser espacios donde los partidos políticos acuden en épocas de
elecciones con el fin de poder conseguir votos y representación política que
necesitan al momento de que ellos y ellas acudan a las urnas. Esto se logra
mediante un mecanismo que esperamos detallar más adelante, en otro trabajo, al
cual llamaremos asistencialismo político,
presentado como una nueva forma de conseguir la representación política que
ya no se basa en el cuerpo o programa político de los partidos existentes, todo
esto enmarcado dentro de una democracia ineficiente y la inexistencia de un
sistema de partidos en nuestro país.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Julio
Calderón. (2016). La Ciudad Ilegal. Lima:
Punto Cardinal.
Jaime
Torres-Melo y Jairo Santander. (2013). Introducción
a las Políticas Públicas. Bogotá: IEMP Ediciones.
Pierre
Muller. (2010). Las Políticas Públicas.
Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
Tanaka, M.,
Barrenechea, R. & Morel, J. (2011). La
relación entre investigación y políticas públicas en América Latina: un
análisis exploratorio. En Vínculos entre conocimiento y política: el rol de
la investigación en el debate público en América Latina (35-82). Lima: Nova
Print.
Fondo Mi
Vivienda. (2017). Techo Propio. Lima:
Fondo Mi Vivienda. https://www.mivivienda.com.pe/PORTALWEB/usuario-busca-viviendas/pagina.aspx?idpage=30
[1] Esta es ejecutada por el mismo
programa Techo Propio, que cuenta con el plan mejoramiento de tu vivienda.
Vease el siguiente link https://www.mivivienda.com.pe/PORTALWEB/usuario-busca-viviendas/pagina.aspx?idpage=30
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